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美国是铁了心要在贸易战外开辟“第二战场”了

  如今看来,美国是铁了心要在贸易战外开辟“第二战场”了。

  8月23日,特朗普召开相关会议,与国会议员和内阁官员专门讨论《外国投资风险审查更新法案》。作为国防授权法案的一部分,该法案要求美国外国投资委员会(CFIUS)更加严格审查外资收购美国公司。

  更新的内容很多。比如将CFIUS审查期限延长,从原来的30天延长至45天,“特殊情况”下的调查期限还可以再延长15天;同时强制书面申报,即如果一项交易导致某外国政府(直接或间接)拥有“重大权益”的外国人收购了美国企业的“重大权益”,各方须在交割前不超过45天提交一份书面声明。(侠客岛注:简单理解,就是如果某企业/个人是被其所在国的政府控制的,该企业和个人在收购美国企业时,各方需要提交书面声明)

  联系到过去一年,美国政府多次以国安为名叫停中资背景企业收购美国公司,这一变化无疑有着明确的指向性。

  事实上,会上,特朗普本人虽未将法案直指中国,但汤姆卡顿、卢比奥等国会议员均赤裸裸将矛头直指中国,称“该法案为解决中国所构成的国家安全威胁迈出了重要的一步”。几段发言很有意味:

  外国投资国家安全审查是什么?美国为什么拿起这个武器?面对美国咄咄逼人的态势,中国应该怎么办?弄清楚这些问题,或许有助于我们在贸易战的关头,更好地应对一系列挑战。

  双刃剑

  简而言之,外国投资是国际经济往来中的一种经济现象,它们对东道国经济发展和国际化程度有巨大推动作用。但由于外资可能带来技术外流、产业被外国企业垄断,甚至对国家构成安全威胁,因此,各国基本都建立了外国投资国家安全审查制度。

  这一制度本质上是一把双刃剑,“缺位”可能威胁到国家安全,“越位”则可能影响国际资本流动和投资贸易便利化的大趋势。因此,寻找“对外开放”和“国家安全”的平衡点,是大国外资国家安全审查制度设计的出发点和落脚点。

  从一定程度上讲,外资国家安全审查制度是一国外资管理的底线,一般情况下行政管理部门都不愿意触发审查。但随着特朗普政府单边主义和保护主义抬头,美欧等国对外资国家安全审查有强化趋势。

  从历史上来看,美国是最早建立外资国家安全审查制度的国家。其制度在立法体系、程序方面都较完善,成为世界各国效仿的法律制度模板。我国现有的安全审查制度,也对其有所借鉴。

  二战后,美国主要有三部比较重要的外资国家安全审查法律。一是1988年美国通过的《1950年国防生产法案》,将最初的审查决策权以及调查职责,转交给CFIUS。其背景主要是应对日本、德国等在美国兼并企业的高潮。最典型的是1987年日本富士通公司企图购买仙童半导体公司80%股份,由于仙童半导体公司负责为美国国防部门生产电脑芯片,这一跨国并购遭致了美国国防部门的大力反对。

  二是1992美国通过的《伯德修正案》。这次修正案增加了两条提起国家安全审查制度的可能性。第一,提出并购的企业,是其所在国的国有企业或者受到外国政府控制;第二,该跨国并购可能导致在美国从事州际贸易的人受到控制,从而影响美国国家安全。

  三是2007年通过的《2007年外国投资与国家安全法》。该法案旨在加强CFIUS对于跨国并购安全审查的力度,对“国家安全”界定扩大化,从传统国防产业扩大到港口、电信及石油等。这一法律的背景,主要是2001年的“9·11”事件。

  客观说,在这三个阶段,美国并未将矛头直指中国,彼时,日本、德国、英国等发达国家在美国的并购审查有相当数量,而美国总统直接对中企在美并购行使否决权的案例也只有三项。

  其实美国的逻辑很简单,我是唯一的全球超级大国,我的市场世界第一,我的货币是全球货币,来了就要受我的法律约束,不想来还有很多国家想来。

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  “敏感主体”

  其实,该法案在国会中研议多年,但一直未得到大规模推动,直到特朗普上台后“大刀阔斧”才加速通过,并被列入国防授权法。

  无疑,对于中国来说,这次的《外国投资风险审查更新法案》具有完全不同于以往的意义。

  首先是新的冷战思维。面对“东升西降”的发展趋势,美国特朗普政府打着“美国优先”的旗号,没有从自身的体制机制中找原因,而将中国作为美国全方位和全球性的战略竞争对手。其目的,就是要把中国变成另一个苏联,进而团结西方国家,尽最大努力遏制中国的崛起、孤立中国。

  其次是新的审查权限。这次美国白宫官员特别强调,要增强CFIUS的权限,让他们能更佳处理相关事件。事实的确如此,新法案规定设立CFIUS基金,自2019年至2023年每一财年提供2000万美元资金;

  同时,法案给予CFIUS更大权限,确定了四种新型的“受管辖交易”,将“新兴和基础技术”划入“关键技术”的定义范畴中,规定了外国投资委对书面申报作出回复的期限,延长了外国投资委的审查期限,允许提交(在某些情况下可以委托提交)书面声明,规定外国投资委有权收取申报费用,并确立了识别无需申报交易的流程。CFIUS在规范外国投资敏感科技,尤其是与军事相关的敏感科技方面,可以加强审议。

  再次是新的重点审查国家。对于中国这个名副其实的“敏感外国投资主体”,美国政府的一系列动作可谓司马昭之心。更新法案的加强报告要求,商务部长每两年(至2026年)应向国会和外国投资委提交一份关于中国对外直接投资的报告,包括对对外直接投资总体状况说明和按金额、NAICS代码、类别和政府控制情况分类提供的明细。报告还应包括对中国投资模式以及这些模式与“中国制造2025计划”匹配程度的分析,并确认对全面收集中国投资信息的任何限制。

  最后是新的“管辖国际化”趋势。美国作为唯一的全球超级大国,法律管辖全球化、“长臂管辖”特点突出。新法案在国家安全审查领域,已从原先的“属地原则”过渡到“效果主义”,针对在美国实施跨境并购、影响在美境内企业实际控制方变化的审查进一步突出。另外,法案规定要加强与盟友的信息共享。CFIUS在基于国家安全目的及遵守保密要求的前提下,向美国内政府机构或美国盟友或合作伙伴国的政府机构披露信息的能力增强。

  如何应对

  无疑,从当下来看,投资战已经正式成为美国在中美贸易战外开辟的“第二战场”,“国家安全”也再次成为美国实施保护主义的借口。那么,在此情况下,中国该怎么办呢?

  答案很简答,还是两条成功经验不动摇:深化改革,扩大开放。

  早在博鳌亚洲论坛2018年年会主旨演讲上,习近平主席就指出“经济全球化是不可逆转的时代潮流”“中国坚持对外开放的基本国策,坚持打开国门搞建设”“中国开放的大门不会关闭,只会越开越大”。也正是在博鳌,习主席在投资方面向世界作出了庄严的承诺,大幅度放宽市场准入和创造更有吸引力的投资环境。

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